RECOFTC ประเทศไทย
บทความ

ร่างกฎหมายอุทยานแห่งชาติ บทประพันธ์เก่าที่ควรเปลี่ยนแปลง

กฤษฎา บุญชัย
ร่างกฎหมายป่าอนุรักษ์ 2 ฉบับได้แก่ ร่างพรบ.อุทยานแห่งชาติ และร่างพรบ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ที่สนช.กำลังพิจารณา ถูกวิจารณ์จากเครือข่ายประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) ว่า ละเมิดสิทธิชุมชนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์ ใช้แนวทางการพิสูจน์สิทธิที่ไม่เป็นธรรมกับชุมชน
Perspectives
เครือข่ายป่าไม้ภาคพลเมือง

เราลองมาอ่านร่างพรบ.อุทยานฯ ในฐานะเป็นบทประพันธ์แบบหนึ่งเพื่อมองหาว่า มีตัวละครอะไรอยู่ในเรื่อง ใครเป็นพระเอกหรือผู้ร้าย อะไรคือเป้าหมาย คุณค่า การระบุสถานการณ์ ปัญหาที่เผชิญ และวิธีจัดการปัญหา และลองสนทนากับบทประพันธ์นี้ผ่านมุมของสิทธิ เสรีภาพ ความเป็นธรรม และเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน

แม้ร่างกฎหมายฉบับนี้ จะเกิดขึ้นจากปัญหาใหม่ๆ ที่สังคมเผชิญ เช่น ปัญหาการทับซ้อนพื้นที่ชุมชนกับป่าอนุรักษ์อันเป็นเหตุของการละเมิดสิทธิชุมชน ความไร้ประสิทธิภาพของรัฐในการจัดการป่า พลังตลาดโลกาภิวัตน์ผ่านทรัพยากร เกษตร และอื่นๆ ที่ทำลายป่า แต่ผู้ประพันธ์กฎหมายเลือกที่จะชี้ว่า ปัญหามาจากการใช้สิทธิเสรีภาพของบุคคลอาจเป็นอุปสรรคต่อการจัดการพื้นที่ป่า จึงเริ่มด้วยการจำกัดสิทธิบางประการ บทบัญญัติต่างๆ นานาจึงเป็นเรื่อง การเพิ่มอำนาจรัฐ เข้มงวดในการกำกับ จัดการกับบุคคลที่ถูกมองว่ากำลังทำลาย หรือแย่งชิงป่า

ตลอดเรื่องราวหลักของบทประพันธ์ว่าด้วยอุทยาน ไม่กล่าวถึงการดำรงอยู่ใดๆ ของชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์อยู่แล้ว ผู้ประพันธ์ทำให้คนอ่านเข้าใจว่ามีพื้นที่ป่าอันบริสุทธิ์ เป็นยูโทเปียแห่งนิเวศที่ดำรงอยู่แต่เดิม แต่กำลังแปดเปื้อนไปด้วยบุคคลภายนอกที่เข้ามากระทำย่ำยีในภายหลัง เราจึงต้องร่วมมือกันปกป้อง และจัดการกับคนภายนอกเหล่านี้อย่างเด็ดขาดยิ่งขึ้น ชุมชนไม่ว่าจะอยู่มาก่อนเขตอุทยาน ไม่ว่าจะมีบทบาทรักษาป่าให้สมบูรณ์อย่างไร ก็ถูกจัดประเภทเป็น “คนภายนอก” ที่ต้องจัดการ

หากแต่ภาพป่าบริสุทธิ์ดังกล่าวกลับไม่มีอยู่จริง ป่าเกือบทุกแห่งมีชุมชนท้องถิ่นดำรงอยู่มาตั้งแต่ก่อนเกิดรัฐ-ชาติและกฎหมายป่าไม้ ไม่มีป่าที่ปลอดคน มีแต่ป่าในฐานะนิเวศวัฒนธรรมของชุมชนที่ดำรงอยู่มานาน และพื้นที่ป่าที่ไร้ระบบการจัดการ อันเนื่องจากนโยบายรัฐทำลายระบบการจัดการเดิมของชุมชน แต่รัฐกลับไม่สามารถดูแลได้เอง จึงทำให้เกิดการบุกรุก

สำหรับการประกาศพื้นที่อุทยานฯ ใหม่ๆ คราวนี้กำหนดไว้ชัดเจนขึ้น มีการนิยามว่าหมายถึงพื้นที่ที่โดดเด่นสวยงามทางธรรมชาติเป็นพิเศษ มีความหลากหลายชีวภาพ หรือโดดเด่นด้านธรณีวิทยา มรดกทางวัฒนธรรม ดังนั้นการประกาศเขตอุทยานฯ จะไม่สะเปะสะปะ ไม่สามารถที่จะอ้างว่าที่อยู่อาศัย ทำกิน ทีสวน ไร่นาของชาวบ้านสามารถเป็นอุทยานได้ดังที่เคยประกาศมา ยกเว้นว่าที่อยู่อาศัย ทำกิน หรือป่าที่ชาวบ้านดูแลจะอยู่ในพื้นที่ที่โดดเด่นทางธรรมชาติและวัฒนธรรมพอ ดังนั้น บทนิยามแม้จะลดทอนการอ้างสิทธิครอบครองอุทยานของรัฐเกินความจำเป็นได้ระดับหนึ่ง แต่ก็หากป่าที่ชุมชนอยู่อาศัย ทำกิน และดูแลรักษานั้นมีคุณค่าโดดเด่นในสายตาของรัฐมากพอ ก็ยังไม่หลุดพ้นที่รัฐจะผนวกเป็นเขตอุทยานฯ ได้

เครือข่ายป่าไม้ภาคพลเมือง

แต่เมื่อเป็นตัวเอก แม้จะมีบทเข้มก็ต้องมีบทประนีประนอมต่อผู้ที่ถูกรัฐจัดการเพื่อแสดงอำนาจชอบธรรมทางบวก ดังนั้น ในบทเฉพาะกาลจึงเริ่มกล่าวถึงประชาชนที่อยู่อาศัยทำกินในอุทยานฯ โดยกรมอุทยานฯ จะสำรวจการถือครองที่ดินของประชาชนให้เสร็จภายใน 8 เดือน เมื่อสำรวจเสร็จก็ให้รัฐบาลช่วยเหลือ ภายใต้โครงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ โดยไม่ให้ถือเป็นสิทธิในที่ดิน ด้วยการนำเอามติครม.30 มิย.41 วางกรอบสำรวจ และจำแนกประเภทคนอยู่อาศัยด้วยแผนที่ภาพถ่ายทางอากาศ และจำกัดการอยู่อาศัยใช้ประโยชน์ตามความสำคัญทางนิเวศของพื้นที่และการอยู่มาก่อนหรือหลังประกาศมติครม.

จะดำรงอยู่อย่าง “ปกติธุระ” ต้องมีกรอบการใช้ทรัพยากรด้วย ในช่วงเวลา 8 เดือนแห่งการพิสูจน์สิทธิ์ กรมอุทยานฯ ก็ต้องสำรวจข้อมูลประเภท ชนิดทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถทดแทนได้ไปพร้อมกัน เพื่อให้อุทยานฯ วางแผนได้ว่า แต่ละอุทยานมีทรัพยากรเกิดใหม่ทดแทนที่มีศักยภาพเหมาะสมและเพียงพอต่อการใช้ประโยชน์โดยไม่กระทบต่อนิเวศหรือไม่ หาไม่แล้ว แม้จะผ่านด่านการพิสูจน์มาเป็น “คนใน” แต่หากทรัพยากรบริเวณนั้นถูกประเมินแล้วว่าไม่เหมาะสม ก็ไม่สามารถดำรงชีพอย่าง “ปกติธุระ” ได้

ผ่านมาแล้ว 58 ปีนับตั้งแต่พรบ.อุทยานฯ ฉบับแรก แม้สังคมจะเปลี่ยนไปอย่างไร แต่แก่นเรื่องของบทประพันธ์ไม่เคยเปลี่ยน หลักคุณค่าใหม่ๆ ในสังคม เช่น หลักสิทธิมนุษยชนที่เป็นหลักสากล หลักสิทธิชุมชน ระบบการจัดการทรัพยากรร่วม การพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างมีส่วนร่วมและเป็นธรรม ฯลฯ ไม่ได้มีส่วนเปลี่ยนแก่นแกนของเรื่องของการผลิตซ้ำอุดมการณ์อำนาจรัฐราชการต่อไป

หากรัฐเลือกที่จะออกจากโครงเรื่องเดิม ทิศทางใหม่ๆ ที่สร้างสรรค์ย่อมเป็นไปได้ บทประพันธ์ว่าด้วยกฎหมายอุทยานแห่งชาติ ควรจะเริ่มด้วยการรับรู้ รับรองชุมชนท้องถิ่นที่ดำรงอยู่ในป่าอนุรักษ์ในฐานะ “คนใน” พื้นที่ เล่าเรื่องราวของพวกเขาในฐานะเพื่อนมนุษย์ และพลเมืองของสังคมที่ต่อสู้ปกป้องป่าอนุรักษ์เพื่อสาธารณะ และมีสิทธิทั้งในทางวัฒนธรรมและกฎหมายที่จะดำรงชีพในป่าและร่วมจัดการป่ากับรัฐ บทประพันธ์ใหม่ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องเริ่มปฐมบทในการรอนสิทธิประชาชน แต่เปลี่ยนเป็นการอนุรักษ์ป่าด้วยการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน

เรื่องราวควรพาให้สังคมตระหนักว่า ไม่ว่าจะเป็นชุมชนดั้งเดิมหรือชุมชนเกิดใหม่ หากมีเงื่อนไขสนับสนุนที่ดีพอ ชุมชนจะมีขีดความสามารถอนุรักษ์ป่าที่ดี อาจจะเกิดพื้นที่อุทยานของชุมชนหรือเขตนิเวศวัฒนธรรมในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ รัฐเองยังคงเป็นตัวเอกได้เช่นเดิม แต่เปลี่ยนจากบทก้าวร้าวมาเป็นบทเรียนรู้ เข้าใจ และหนุนเสริมชุมชนอย่างเป็นเรื่องเป็นราว โดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง

เอาความมั่นคงทางนิเวศของป่า ความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมของชุมชน และความเป็นธรรมทางสังคมเป็นผลลัพธ์ความสำเร็จร่วมกัน หาใช่เอาพื้นที่ป่าที่แย่งยึดทวงคืนจากชุมชน หรือคดีความที่จะทำให้ชีวิตของชาวบ้านจมไปสู่วิกฤติอย่างไม่มีทางไป และร่วมกันสร้างสรรค์แนวทางใหม่ๆ ไม่ว่าจะนิเวศแห่งวัฒนธรรม เขตเศรษฐกิจทรัพยากรชีวภาพของชุมชน พื้นที่ป่าเพื่อการดูดซับคาร์บอน ฯลฯ

เมื่อเปลี่ยนโครงเรื่อง เรื่องราวใหม่ๆ ย่อมเกิดขึ้นได้ เกิดทางออกใหม่ๆ หรือแม้จะเจอปัญหาใหม่ๆ แต่ที่ต่างออกไปคือ รัฐ ชุมชน และสังคมจะร่วมกันเรียนรู้ แก้ไข และออกแบบใหม่เกิดเป็นพลังทวีคูณอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน